ОБЩИЕ ВОЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ - ЗВО - 5/2001
ОБОРОННАЯ ДИПЛОМАТИЯ
(новые задачи вооруженных сил Запада в современных условиях)
М.ДЬЯКОНОВ, кандидат военных наук
Окончание <холодной войны>, распад Организации Варшавского договора (ОВД) и дезинтеграция СССР, с одной стороны, создали непростую для военных и политиков Запада ситуацию: отсутствовал реальный противник, существование которого оправдывало наличие гигантских военных расходов и многочисленных вооруженных сил, потребности в постоянном их перевооружении за счет развития военного производства и базы военно-прикладных научных исследований. С другой стороны, появилась реальная возможность взять под свой контроль процессы реформирования государственных и военных структур стран Центральной и Восточной Европы, Балтии и СНГ. В сложившейся обстановке на повестку дня остро встал вопрос о формулировании таких задач вооруженных сил, которые помогли бы аргументирование обосновать необходимость сохранения бюджетных ассигнований на их развитие и, как следствие, исключить возможный ущерб интересам военно-промышленного комплекса, а также найти подходящую нишу в сфере международных отношений для оборонных ведомств.
Первые изменения в этой области произошли в США, которые в законодательном порядке включили в перечень задач своих вооруженных сил их участие в борьбе с распространением наркотиков в глобальном масштабе. Под эти цели были выделены значительные средства, позволившие компенсировать некоторые сокращения военного бюджета на оперативную и боевую подготовку войск, развернуть мероприятия по совершенствованию системы наблюдения за воздушной и надводной обстановкой, особенно в Карибском бассейне, а также установить прочные двусторонние связи с другими государствами по линии ВС и спецслужб1. Параллельно развивались контакты в военной области с бывшими участниками ОВД и новыми независимыми государствами. Развитие этих контактов шло по восходящей линии от внимательного присматривания друг к другу представителей высшего руководства вооруженных сил (1988) до широкого обмена делегациями военнослужащих (1992).
В 1996 году министр обороны США Ф. Карлуччи ввел в обиход термин <превентивная оборона>, который предусматривал использование возможностей вооруженных сил для решения задач повышения национальной безопасности за счет их более широкого участия в международных делах. В частности, имелось в виду их активное привлечение к мероприятиям в рамках реализации существующих договоров по контролю над вооружениями и распространением ОМП, а также установление двусторонних отношений с военными ведомствами других государств по всему миру для <продвижения идей демократии и укрепления доверия между народами>. Чуть позже эти идеи материализовались в новой задаче американских вооруженных сил, предусматривающей их участие в <формировании благоприятных для интересов США условий международной обстановки>2. В рамках данной задачи планируется совместная работа с союзниками и партнерами по коалициям над совершенствованием их оборонных возможностей, а также обеспечением совместимости с ВС Соединенных Штатов для повышения эффективности проведения многонациональных операций в любых условиях обстановки. При этом декларируется, что НАТО остается важнейшим инструментом проведения американской политики в Европе, а расширение альянса объявляется важнейшим элементом стратегии США.
В <Белой книге по безопасности Германии, состоянию и перспективам развития бундесвера> в 1994 году международное военное и военно-техническое сотрудничество с другими государствами было определено в качестве одной из главных задач национальных вооруженных сил. Этому предшествовало чрезвычайно активное и плодотворное для ФРГ взаимодействие с СССР и Россией по выводу из бывшей ГДР Западной группы войск.
В том же 1994 году в <Белой книге по вопросам обороны> Франции сформулированы задачи ВС в международной сфере. В развитие указанной тенденции Великобритания в 1998 году впервые дала комплексное определение деятельности вооруженных сил по обеспечению интересов государства на международной арене и ввела в оборот термин <оборонная дипломатия> (Defence Diplomacy), которая была включена в число основных задач МО Великобритании, что нашло свое отражение в соответствующих документах3. В 2000 году аналогичные задачи были определены как основные для ВС Греции.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что существовавшая до последнего времени система двух- и многосторонних отношений в военной области перестала удовлетворять руководство ведущих западных стран. В условиях глобализации экономики и политики на повестку дня встал вопрос о комплексном использовании возможностей вооруженных сил и военно-политических организаций в интересах закрепления существующего в мире статус-кво, а также о пересмотре некоторых традиционных форм международного военного сотрудничества4. При этом небезынтересно отметить, что в ходе исследований вопросов оборонной дипломатии англичане пришли к выводу о возрастании роли военных атташе в новых условиях международной обстановки и с учетом повышенных требований к защите национальных интересов невоенными средствами5.
Таким образом, появление новых задач вооруженных сил, по существу, означало повышение их роли как гибкого инструмента внешней политики, которому отводится решающее значение.в формировании современной системы безопасности в мире, в первую очередь в Европе.
Сторонники развития оборонной дипломатии на Западе утверждают, что в современных условиях сотрудничество между военными приходит на смену программам военной помощи, появившимся во времена <холодной войны> и направленным на достижение геополитических целей в соперничестве США и СССР за сферы глобального влияния. Расширение же взаимопонимания и доверия между военными в настоящее время должно обеспечить формирование контролируемых демократическими институтами вооруженных сил и подготовить страны Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), Балтии и некоторые государства СНГ к интеграции в европейские и трансатлантические структуры. Сторонники оборонной дипломатии настаивают также на том, что реализация ее основных направлений является наиболее эффективным и экономичным способом предотвращения конфликтов.
При всей своей кажущейся экономичности оборонная дипломатия предполагает расходы как со стороны стран НАТО, так и со стороны государств - основных объектов военно-дипломатических усилий Запада. Расходы США и государств Западной Европы связаны главным образом с реализацией двусторонних контактов и мероприятий программы <Партнерство ради мира> (ПРМ). Так, расходы британского фонда помощи по вопросам обороны странам ЦВЕ возросли с 0,5 млн. фунтов стерлингов в 1994/95 годах до 3,698 млн в 1998/99-м, причем около 30 проц. этой суммы (1,107 млн фунтов стерлингов) было направлено на оказание помощи Российской Федерации. Суммарные расходы НАТО на программу ПРМ в период с 1996 по 2000 год составили 49,342 млн бельгийских франков6.
Расходы стран ЦВЕ связаны с выполнением ими своих обязательств по реформированию вооруженных сил, реорганизации министерств обороны, генеральных штабов и всей системы государственного и военного управления, участию в совместных учениях (рис. 1) и многонациональных миротворческих операциях. По мере дальнейшего развития программы ПРМ они существенно возрастут, поскольку на новом этапе от этих стран требуется достижение войсками оперативной совместимости с партнерами, что, по сути, означает неизбежное перевооружение национальных ВС и переход на стандарты НАТО.
Эффективность оборонной дипломатии западные специалисты рассматривают с точки зрения реализации четырех ее основных составляющих7:
- осуществление прямых контактов между военными разных стран (в целях установления взаимопонимания и доверия на общечеловеческом уровне);
- продвижение демократических преобразований (отношения между гражданским и военным секторами общества, гражданский контроль над вооруженными силами);
- повышение оперативной совместимости (доктрин, вооружения и военной техники, взглядов на применение ВС);
- достижение целей реальной безопасности (нераспространение ОМП и контроль над вооружениями).
Контакты между военными являются наиболее широко распространенной формой оборонной дипломатии, которая к тому же поглощает значительную часть выделенных на эти цели ресурсов. Это, в частности, визиты военных руководителей, разнообразные обмены (делегациями офицеров среднего и младшего звена, офицерами и миссиями связи на дву- и многостороннем уровне, слушателями военных академий), обмен информацией, конференции и политико-военные консультации, штабные переговоры и т. п. Целью таких контактов официально провозглашается укрепление взаимопонимания и доверия между бывшими противниками на основе <взаимовлияния умов>, которое, по меткому выражению англичан, является ни чем иным, как <разоружением сознания>8.
Необходимость и плодотворность таких контактов с военнослужащими стран, объявленных кандидатами на вступление в НАТО, западные эксперты сомнению не подвергают. По-другому обстоит дело со связями по военной линии с государствами, которые в обозримом будущем не рассматриваются в качестве таких кандидатов или сами не желают ими становиться. Речь идет прежде всего о странах СНГ, включая Россию. Западные критики таких контактов относят их к категории <военного туризма>, на который уходят значительные средства в ущерб развитию и реальному реформированию национальных вооруженных сил. Более того, они полагают, что офицеры, получившие военное образование на Западе, не имеют возможности применить приобретенные знания на практике и ограничены в продвижении по службе. И, наконец, наиболее серьезные противники военных обменов говорят, что установление и развитие личных отношений между военнослужащими различных стран не гарантирует их отказа от выполнения решений своего политического руководства в случае осложнения обстановки и необходимости выполнять свой воинский долг в соответствии с присягой. В качестве наиболее красноречивой иллюстрации данного аргумента они приводят известный всем бросок российских десантников в Приштину в 1999 году, упредивший ввод в Косово подразделений ОВС НАТО. Отмечается, что возглавивший этот марш генерал В. Заварзин, равно как и десантники из состава российской бригады в Боснии, в течение длительного времени тесно общались с военными из стран блока, но это не помешало им выполнить приказ, полученный из Москвы.
Таким образом, считают некоторые скептически настроенные западные специалисты, контакты по военной линии являются важным элементом укрепления мер доверия, однако они решают проблему укрепления безопасности лишь частично и оказывают незначительное влияние на изменение взглядов в этой области у определяющего числа военнослужащих государств, не имеющих перспективы членства в НАТО. В связи с этим, а также принимая во внимание большие расходы, связанные с такими контактами, признается целесообразным сохранять существующие номенклатуру и интенсивность военных обменов на избирательной основе лишь на период проведения альянсом политики <открытых дверей>.
Продвижение демократических преобразований определено в большинстве стран НАТО в качестве важнейшей задачи вооруженных сил. Эта форма деятельности тесно связана с контактами по военной линии, так как обычно осуществляется военными и гражданскими советниками из государств - членов блока в рамках краткосрочных мероприятий (конференций, брифингов и т. п.) и реже путем их командирования в страну предназначе-ния на длительный срок.
Практически во всех государствах ЦВЕ сейчас можно встретить западных военных советников, которые участвуют в совместной деятельности при решении следующих вопросов:
- разработка законодательства, обеспечивающего требуемый уровень гражданского контроля над вооруженными силами;
- реорганизация структур министерств обороны и подготовка гражданского персонала для работы в них;
- разработка национальных военных доктрин;
- реформирование системы подготовки военных кадров, включая перепрофилирование военно-учебных заведений и переработку учебных программ;
- организация переподготовки личного состава, увольняемого из вооруженных сил при сокращении их численности;
- реструктурирование военных бюджетов и внедрение системы, обеспечивающей прозрачность и подконтрольность всех этапов их разработки, принятия и исполнения.
Случайно или нет, но у западных стратегов появилась своеобразная специализация в таком деликатном деле, как продвижение стран ЦВЕ по пути демократических преобразований. Так, Германия сосредоточилась преимущественно на оказании содействия в организации системы гражданского контроля над военными ведомствами, Великобритания -на переподготовке увольняемых в запас военнослужащих, вопросах управления деятельностью военных ведомств и формировании оборонных бюджетов, Франция - на переработке военного законодательства и вопросах управления. Скандинавские страны занимаются вопросами создания вооруженных сил, а также объединенных воинских формирований и систем военного назначения государств Балтии (Балтбат - объединенный батальон сухопутных войск; Балтрон - отряд кораблей; Балтнет - единая система контроля воздушного пространства и управления воздушным движением и т. п.)9.
Важно иметь в виду, что в ходе указанных преобразований в странах ЦВЕ работа не ограничивалась собственно военными структурами, а проводилась комплексно, в тесном взаимодействии с другими важными органами государственного управления, которые тоже находились в стадии реформирования, и набиравшим силу частным бизнесом с активным участием западного капитала. В странах НАТО в этой деятельности активно участвуют различные правительственные, частные и общественные организации, включая в первую очередь министерства обороны, иностранных дел, торговли и экономики, национальные парламенты и правоохранительные органы.
В целом работа по продвижению демократических преобразований в странах ЦВЕ признается западными специалистами достаточно плодотворной. Однако по мере того, как закладывались основы создания новых вооруженных сил и национального законодательства, эффективность этих программ начала снижаться. Причины такого явления увязываются с перспективами вступления в НАТО отдельных государств. Так, наиболее полно преобразования осуществляются новыми членами альянса (Польшей, Чехией и Венгрией). В то же время странам с неопределенными перспективами на вступление все труднее изыскать время и ресурсы на военную реформу, не нанося при этом ущерб экономическим и социальным программам. Более того, иногда ускорению процессов реструктуризации вооруженных сил препятствуют нарождающиеся элементы демократии в органах государственной власти, и в результате демократически избранные парламенты отказываются выделять достаточные средства в военный бюджет.
Особое место в ходе демократических преобразований изначально отводилось вооруженным силам Российской Федерации. Однако, по оценкам многих западных экспертов, эта деятельность в России не была столь же успешна и эффективна, как в ряде стран ЦВЕ. Причин называется несколько. Не последней среди них отмечают то обстоятельство, что военные представители РФ с ее богатейшей военной историей, традициями и опытом считают для себя унизительным, а иногда и просто нелепым прислушиваться к рекомендациям со стороны дипломированных лекторов, ни одного дня не служивших в армии. Россия не собирается вступать в НАТО и поэтому не намерена воспринимать безоглядно навязываемый ей опыт государств - членов альянса. Более того, многие советы руководства блока воспринимаются как стремление ослабить и разложить и так уже ослабленные российские вооруженные силы. Считается также, что попытки внедрить западные стандарты в государства СНГ рассматриваются Россией в качестве инструмента втягивания бывших советских республик в орбиту интересов НАТО и подрыва их военных связей с РФ.
Некоторые западные аналитики полагают, что многие страны ЦВЕ вынуждены тратить значительные средства на демократические преобразования в национальных вооруженных силах главным образом в надежде на скорое членство в НАТО. Однако по мере реализации этих преобразований растет понимание того, что вступление в альянс определяется в первую очередь политическими соображениями его руководства и в меньшей степени зависит от достигнутых или тем более планируемых результатов реформ, а также реструктуризации военных ведомств и военно-промышленного комплекса.
Повышение оперативной совместимости между ОВС НАТО и вооруженными силами стран-партнеров является, по оценкам западных специалистов, стратегически важной, четко сформулированной и результативной задачей оборонной дипломатии. Основные виды деятельности в этой области включают совместные учения, создание многонациональных воинских формирований различного уровня и оказание содействия в модернизации вооружений и военной техники (В и ВТ), что, по существу, означает перевод на стандарты НАТО всех государств, ориентируемых на возможное вступление в альянс.
На решение этой важнейшей для НАТО задачи направлены возможности Совета евро-атлантического партнерства (СЕАП), пришедшего в мае 1997 года на смену Совету североатлантического сотрудничества и включающего в свой состав 44 государства, а также программы <Партнерство ради мира>. Деятельность СЕАП как механизма более масштабных консультаций среди партнеров и основы развития ПРМ в контексте рассматриваемых мероприятий оборонной дипломатии заслуживает отдельного и углубленного изучения, которое выходит за рамки этой статьи. Вместе с тем для полного понимания происходящих процессов целесообразно напомнить о главных этапах эволюции программы ПРМ, которые она прошла за время своего существования.
Инициатива создания программы ПРМ была выдвинута в январе 1994 года на брюссельской встрече лидеров государств Североатлантического союза. Первоначально к ней присоединились 27 государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Каждое из них установило двусторонние отношения с НАТО и подписало рамочный документ, включающий конкретные обязательства о сотрудничестве с альянсом от развития транспарентности в процессах национального военного планирования и формирования военного бюджета до создания в долгосрочной перспективе сил, способных оптимально взаимодействовать с силами Североатлантического союза. По этому документу блок должен развивать с государствами-партнерами процесс планирования и анализа, позволяющий создать основу для определения состава и оценки сил и средств, которые могут быть представлены ими для проведения боевой подготовки, учений и операций совместно с ОВС альянса. На начальном этапе мероприятия в рамках ПРМ сводились к отработке вопросов связи и основ взаимодействия на уровне тактических подразделений, начиная с использования английского языка, освоения правил радиообмена и оформления штабных документов. Тематика учебных задач, как правило, не выходила за рамки поисково-спасательных и гуманитарных операций в зонах условных стихийных бедствий. По мере совершенствования механизмов взаимодействия и выявления очевидных преимуществ ПРМ для расширения сферы влияния НАТО на страны-партнеры в 1996 году было принято решение о наращивании темпов и объемов реализации политики партнерства и переходе с 1997-го к углубленному сотрудничеству по программе ПРМ. Расширились требования к мероприятиям оперативной и боевой подготовки, в ходе которых уже планировалась отработка задач совместного применения более крупных воинских формирований в условиях региональных военных конфликтов в полном соответствии с концепцией НАТО о многонациональных оперативных силах (МОС). И, что более важно, руководство Североатлантического союза отчетливо осознало возможность и необходимость расширения рамок программы ПРМ за пределы чисто военной деятельности и ее распространения на области политики, экономики и государственного строительства, которые так или иначе связаны с вопросами обороны и безопасности. К настоящему времени рабочая программа партнерства включает 23 области сотрудничества, в том числе: военное планирование и формирование бюджета; военное образование; демократический контроль над вооруженными силами и оборонными структурами; военные учения и учения невоенного характера; управление воздушным движением и ПВО; радиоэлектронная борьба; оперативные, материальные и управленческие аспекты стандартизации; планирование, организация и управление национальными программами оборонных исследований и военных закупок; международное сотрудничество в области вооружений и другие. По каждому из этих направлений проводятся многочисленные мероприятия, организуемые военными и гражданскими органами НАТО, а также государствами-партнерами. Так, в 1998 году число таких мероприятий достигло 2 ООО10.
Применительно к целям оборонной дипломатии важно отметить принятые руководством альянса меры по расширению оперативных возможностей ПРМ. К таким мерам следует отнести прежде всего отработку на учениях НАТО/ПРМ всего комплекса задач, впоследствии определенных новой стратегической концепцией Североатлантического союза; развертывание штабных элементов ПРМ (ШЭП), то есть миссий связи стран-партнеров, в штабах НАТО на стратегическом и региональном уровнях, а также в штабах МОС; участие штабных элементов в процессе планирования учений и операциях МОС и т. п. По словам заместителя Генерального секретаря НАТО С. Баланцино, военное сотрудничество и, прежде всего, учения будут носить более сложный и фундаментальный характер, ШЭП составят основу для вовлечения партнеров в развитие концепции МОС, а процесс планирования и анализа ПРМ будет больше напоминать процесс планирования НАТО". Нельзя не отметить, что наработки в ходе взаимодействия блока и государств-партнеров в рамках ПРМ в полной мере были использованы в агрессии альянса против Югославии в 1999 году и последующей многонациональной операции в Косово (рис. 2).
Деятельность НАТО и ведущих стран - участниц этой организации по созданию многонациональных воинских формирований приобрела в последние годы активный и целенаправленный характер. Причиной этого являются очевидные практические преимущества более тесного вовлечения стран-партнеров в сферу военных интересов альянса и решения ряда других практических задач оборонной дипломатии Запада. Характерной особенностью создаваемых формирований является их формальная самостоятельность и независимость от НАТО в сочетании с привязкой к военным структурам альянса через единые стандарты В и ВТ, процедуры связи, направления боевой подготовки, формы и способы применения и т. п. Наиболее ярким примером является создание в 1999 году объединенного датско-польско-германского армейского корпуса со штабом в г. Щецин (Польша). Руководство НАТО настойчиво повторяет, что это соединение не имеет отношения к ОВС альянса, а является результатом инициативной деятельности трех суверенных европейских государств. И в этом просматривается определенный резон, так как иначе Брюссель признал бы за собой серьезное нарушение основополагающего акта Россия - НАТО.
Об объединении усилий стран Балтии в военной сфере уже говорилось выше. Но активность государств, расположенных на севере Европы, не ограничивается патронажем над прибалтийскими республиками. В 1997 году они приняли программу совместного участия ВС стран региона в миротворческих операциях (НОРДКАПС), в рамках которой последовательно и настойчиво отрабатываются вопросы развертывания многонациональной бригады в составе воинских подразделений от вооруженных сил Дании, Норвегии, Финляндии и Швеции.
В центре Европы продолжается реализация инициативы о сотрудничестве в военно-политической области Центрально-Европейских государств (СЕНКООП), с которой выступила Австрия. Предусматривается, в частности, создание многонациональной миротворческой бригады, в которую войдут подразделения ВС Австрии, Венгрии, Словакии, Словении, Румынии и Швейцарии.
На юге Европы полным ходом идет формирование двух многонациональных бригад. Одна из них, получившая название Балканской, включает в свой состав до 5 тыс. человек из ВС Албании, Болгарии, Греции, Италии, Македонии, Румынии и Турции. Другая создается в результате подписания соглашения между Италией, Венгрией и Словенией о военном сотрудничестве.
Помимо таких достаточно крупных формирований, как бригады, к настоящему времени созданы несколько многонациональных батальонов: польско-украинский миротворческий (1998 год), украинско-румынско-венгерско-словацкий инженерный <Тиса> (протокол о создании подписан в 1999 году) и другие. Наиболее ярким примером реализации принципа многонациональности в миротворческих операциях стала деятельность международного контингента сил, действующих под руководством НАТО на территории Косово (СРЮ). В их состав входят подразделения ВС более 30 стран Европы.
Нетрудно заметить определенную закономерность: в составе многонациональных формирований наряду с традиционно нейтральными государствами и странами, стремящимися в НАТО, обязательно присутствуют члены альянса, а сами воинские подразделения и части создаются при региональных военно-политических структурах в интересах решения задач миротворчества. Естественно, что в сочетании с программой ПРМ и деятельностью СЕАП такая активность в укреплении безопасности ведет к дальнейшей консолидации стран европейского субконтинента вокруг НАТО без формальной привязки к Североатлантическому союзу.
Оказание содействия странам Центральной и Восточной Европы в модернизации В и ВТ является одной из важнейших составляющих комплекса мер по повышению оперативной совместимости их войск с ОВС НАТО. Оно выходит за рамки чисто военного сотрудничества, имеет четко выраженную экономическую, политическую и финансовую направленность и ориентировано как на более полную привязку стран ЦВЕ к ведущим западным государствам, так и на поддержку предприятий национального военно-промышленного комплекса в странах НАТО. Интересно отметить, что если в сфере оперативной и боевой подготовки или создания многонациональных формирований последние выступают в основном с единых позиций и под единым руководством коалиционных органов альянса, то при решении вопросов модернизации В и ВТ и поставок оружия они исходят из собственных интересов, зачастую вступая в конфликт друг с другом. Аналогичную картину можно наблюдать в сфере приватизации предприятий оборонной промышленности стран ЦВЕ. Вполне очевидно, что основная конкуренция в этой области существует между США и их наиболее развитыми европейскими союзниками.
Западные специалисты отмечают еще одну важную особенность указанной деятельности, связанную с оснащенностью вооруженных сил большинства стран ЦВЕ и СНГ оружием и техникой советского производства. В связи с высокой стоимостью программ переоснащения страны ЦВЕ не способны выделить требуемое количество средств на закупку на Западе новых В и ВТ или полномасштабную модернизацию имеющегося имущества. Теоретически существующие с подачи НАТО возможности создания совместных предприятий с российским участием для производства и ремонта В и ВТ не реализуются: их тормозят различного рода согласования с единственной целью - не допустить появления российских конкурентов на рынке европейских оборонных услуг. В складывающейся обстановке страны НАТО сбывают по символическим ценам или безвозмездно государствам ЦВЕ, Балтии и СНГ устаревшее имущество, высвобождающееся в процессе реформирования собственных ВС, и готовят почву для более масштабных поставок В и ВТ собственного производства уже по реальным ценам мирового рынка. С тем чтобы не лишать своих партнеров чувства сопричастности к решению проблем перевооружения войск на стандарты НАТО и извлечь максимально возможную пользу от взаимодействия в рамках совместных операций рассматривается вариант специализации новых членов альянса и стран-кандидатов на вступление в отдельных областях. Так, Чехия, по оценкам западных специалистов, могла бы сосредоточить свое внимание на подготовке подразделений защиты от оружия массового поражения, Венгрия - полевых госпиталей и медицинских подразделений и т. п.
Достижение целей реальной безопасности за счет нераспространения ОМП и контроля над вооружениями является одной из важнейших задач оборонной дипломатии, острие которой направлено против России как правопреемницы СССР. Традиционно сложилось такое положение, что этой деятельностью занимались в основном США при обеспечивающей роли их союзников по НАТО. Сейчас ситуация практически не изменилась, хотя участие западноевропейских стран в осуществлении некоторых проектов расширилось (создание предприятий по уничтожению и переработке химического оружия, поставки контейнеров для транспортировки радиоактивных отходов, поиск путей утилизации атомных подводных лодок и т. п.).
Анализируя результаты деятельности оборонной дипломатии, западные специалисты приходят к выводу о серьезных трудностях и ограничениях, возникших на пути реализации ее задач в последнее время. По мере развития обстановки на Европейском континенте восторженные эмоции, связанные с расширением демократии, начали уступать место некоторому скептицизму и трезвому расчету в отношении масштабов и временных параметров политических, экономических, военных и других преобразований, а также расходов на них и готовности Запада пойти на эти расходы. С завершением первого этапа расширения НАТО и образованием паузы в этом процессе страны ЦВЕ и Балтии сосредоточились на вступлении в Европейский союз. К настоящему времени эти страны в основном завершили базовую реструктуризацию военных ведомств в соответствии с рекомендациями Запада. Теперь от них требуется переход к стандартам НАТО путем закупок В и ВТ и их модернизации. Однако на эти цели нужны крупные ассигнования, которых ни страны Североатлантического союза, ни государства ЦВЕ выделить не могут, так как военная реформа отошла на второй план на фоне назревших проблем экономического характера. Более того, страны НАТО сами проводят реструктуризацию своих вооруженных сил, а США настойчиво добиваются от них увеличения расходов на оборону. В дополнение к этому решение ЕС о реализации концепции европейской идентичности в области обороны и безопасности и формирование собственных военных структур также могут ограничить объемы средств, выделяемые на нужды оборонной дипломатии.
В этих условиях, считают на Западе, легко впасть в две крайности, которых в реализации задач оборонной дипломатии следует всячески избегать. С одной стороны, она не должна превратиться из инструмента укрепления мер доверия в источник напряженности внутри НАТО, между НАТО и странами ЦВЕ, а также между НАТО и Россией, с другой -нельзя, успокоившись на достигнутом, допускать снижения ее практической отдачи в повседневной деятельности альянса и сведения ее к преимущественно пропагандистской работе среди стран ЦВЕ, чтобы не разочаровать их и не подтолкнуть к поиску гарантий собственной безопасности в другом месте. Для решения назревших проблем требуется переосмыслить некоторые основополагающие установки оборонной дипломатии с учетом требований изменяющихся условий. В частности, предлагается12:
- избегать увязки сотрудничества в рамках оборонной дипломатии с какими-либо гарантиями со стороны НАТО по приему новых членов;
- сфокусировать деятельность на мероприятиях, приносящих реальную пользу как странам ЦВЕ, так и НАТО;
- осознать необходимость крупных финансовых вложений в преобразования военных структур стран ЦВЕ и сосредоточить их в сфере модернизации вооруженных сил;
- уделять больше внимания согласованному и скоординированному участию европейских стран в процессах нераспространения ОМП и других программах обеспечения безопасности применительно к России, избегая дублирования и неэффективного использования средств. С учетом возможных кризисов в отношениях Россия -НАТО шире привлекать к этим вопросам Европейский союз;
- расширить круг участников решения задач оборонной дипломатии за счет привлечения дополнительно государственных структур, неправительственных организаций и частных компаний в целях более глубокой интеграции военной дипломатии в комплекс политических и экономических связей и мероприятий, осуществляемых отдельными государствами.
Каждая из этих установок содержит в себе большую и насыщенную программу действий на будущее. Вместе с тем наибольший интерес представляет собой идея об отсутствии взаимосвязи неизбежного приема в НАТО всех стран, объявленных кандидатами в члены альянса, и их активностью в развитии контактов в сфере оборонной дипломатии. По сути дела, речь идет о том, что заинтересованность в членстве в Североатлантическом союзе используется в качестве мощного стимула внутренних преобразований в этих странах и в целях их надежного закрепления в создаваемой натоцентричной системе безопасности. В совокупности с мерами по достижению оперативной совместимости войск и их постепенному переводу на стандарты НАТО в рамках ПРМ, деятельностью СЕАП, а также с созданием под контролем альянса субрегиональных военно-политических организаций и многонациональных воинских формирований это означает такое вовлечение стран ЦВЕ в сферу военно-политической деятельности блока, которое равносильно их неофициальному членству в Североатлантическом союзе. В этих условиях прием в НАТО новых членов с их официальным оформлением во многом теряет смысл, так как страны ЦВЕ будут интегрированы в альянс в такой степени, которая равнозначна дальнейшему продвижению блока на Восток.
Кроме того, на Западе существуют опасения, что разрастание организации будет чревато потерей оперативности в принятии решений и снижением управляемости всей структуры. При этом следует отметить, что уже прорабатываются определенные рекомендации на случай неизбежности приема в блок новых членов. В частности, предлагается пересмотреть принцип консенсуса, лежащий в основе деятельности НАТО, и перейти к принятию решений большинством голосов. При этом количество голосов у каждой страны должно быть пропорционально финансовому и военному вкладу в организацию13. Однако это потребует переработки и принятия заново всех основополагающих документов, что само по себе является весьма непростой задачей, и формирования в результате уже другой по сути организации в отличие от существующего ныне Североатлантического союза.
Но это - вопрос отдаленного будущего, а сейчас по обе стороны Атлантики идет бурная деятельность по подготовке к саммиту НАТО в Праге, намеченному на 2002 год. На нем ожидается рассмотрение вопроса о целесообразности дальнейшего расширения альянса и определения возможных новых членов блока. В ожидании этого события руководители стран-кандидатов на вступление собрались в столице Словакии г. Братислава в мае 2001 года с тем, чтобы напомнить ведущим государствам НАТО о своем горячем стремлении и готовности присоединиться к ним на любых условиях. Но твердых гарантий на вступление никто страждущим кандидатам не дает. Более того, достоянием гласности становятся исследования западных специалистов, в которых эти страны проранжированы по степени их полезности для альянса и которые не добавляют оптимизма в столицах восточноевропейских и прибалтийских государств. Так, прагматичные американцы просчитали, что наиболее привлекательной со стратегической точки зрения является Словакия. За ней последовательно идут Словения, Болгария, Румыния, Македония и Албания как страны средней стратегической привлекательности. А вот в группу низкой привлекательности попали Эстония, Литва и Латвия (именно в такой последовательности)14.
Однако комплексный анализ всех положительных и отрицательных последствий возможного приема этих государств в Североатлантический союз дает несколько другую картину. Из всех стран Словения названа самым подготовленным и привлекательным кандидатом, интеграция которого в альянс практически не потребует дополнительных расходов. Следующей идет Словакия, стоимость интеграции которой будет невысокой, а полученные блоком преимущества - умеренными, но явными. Страны Балтии составляют группу кандидатов, вступление которых в НАТО рекомендуется рассматривать в среднесрочной или в долгосрочной перспективе, так как преимущества их соответствия критериям альянса могут быть сведены на нет стратегическими последствиями их приема. Далее идут Болгария и Румыния, выгодные со стратегической точки зрения, но неспособные полностью обеспечить выполнение требуемых для вступления условий. Менее всего подготовлены, по мнению американцев, Македония и особенно Албания. Из стран -членов Европейского союза, не входящих в НАТО, наиболее привлекательной для альянса является Австрия. За ней следует Швеция. А вот членство Финляндии рассматривается как проблематичное по уже названной ранее причине возможных нежелательных последствий для блока15 ввиду, следует полагать, отрицательной реакции России, хотя она нигде прямо не упоминается.
Рассматривая перспективы расширения альянса, не следует забывать о том, что декларируемая им политика <открытых дверей>, особенно в отношении государств Балтии, служит средством постоянного давления на Россию и в значительной степени омрачает перспективы развития ее полномасштабных связей с НАТО. Не исключено, что по мере укрепления позиций Североатлантического союза в странах ЦВЕ и получения гарантий необратимости произведенных преобразований вопрос о приеме новых членов может быть официально снят с повестки дня, тем более что в обозримой перспективе, по сути, все страны Европы вступят в Европейский союз и дублирование ряда задач будет просто нецелесообразно. Однако с учетом российской жесткой позиции по данной проблеме это решение может быть представлено как шаг навстречу озабоченности России в обмен на серьезные уступки с нашей стороны.
И наконец, чисто с практической точки зрения не все страны, объявленные кандидатами на очередное вступление в альянс, и партнеры в рамках СЕАП нужны НАТО, и прежде всего США, в качестве полноправных членов этой военно-политической организации, заявившей о своих претензиях на глобальное господство. А использование их ресурсов и территории в интересах альянса и его ведущих членов возможно, как показывает опыт последних лет и Балканских событий, и без официального оформления членства в Североатлантическом союзе. Без сомнения, тема расширения альянса требует отдельного и более глубокого исследования. Но уже сейчас со всей определенностью можно говорить о том, что окончательное решение этого вопроса зависит от исхода борьбы между США и Европой за установление контроля над развитием ситуации на Европейском субконтиненте.
В целом приобретенный к настоящему времени в НАТО и ведущих западных странах опыт реализации основных задач оборонной дипломатии применительно к государствам Центральной и Восточной Европы, Балтии и СНГ дает им основания распространить уже апробированные формы сотрудничества в военной сфере на другие регионы мира. Практические шаги в этой области уже делаются в Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке и в Азиатско-Тихоокеанском регионе, что, впрочем, полностью соответствует установкам новой стратегической концепции НАТО.
1 Более подробно см.: Мухин М. <Вооруженные силы США против наркобизнеса>. - Морской сборник. - № 4. 1992.
2 <Стратегия национальной безопасности США> (доклад МО США президенту и конгрессу предоставляется с 1997 года).
3 UK Strategic Defence Review. London, 1998, paragraph 44, 48.
4 Ньюсом Эрик Д. Совместные усилия военных и дипломатов США во имя безопасности. <Внешняя политика США>, т. 5, № 1, март 2000, перевод.
5 UK Strategic Defence Review. London, 1998, paragraph 50.
6 Strategic Survey 1999/2000 IISS. London, p. 41 - 42.
7 Специалисты лондонского королевского колледжа (Форстер А. и др.) предлагают в интересах оценки эффективности оборонной дипломатии выделить в ней девять основных областей деятельности. См. ESRC Internet Resource Center Evaluating. Defence Diplomacy: A New Framework for Analysis. TCMR 1.9. Anthony Forster. December 2000.
8 Strategic Survey 1999/2000 IISS. London, p. 43.
9 Nordic Security 1998 - 1999. The Norvegian Atlantic Committee.
10 НАТО. Справочник. Брюссель. - 1999. - С. 98 - 99
11 Вестник НАТО. Специальный выпуск. Брюссель. - 1997. - С. 13 - 14.
12 Strategic survey 1999/2000 IISS. London, p. 52 - 53.
13 The Economist. September 9lh- 15* 2000, p. 29-35.
14 Szayna Tomas S. NATO's Further Enlargement, 2000 - 2015: Determinants and Implications for Defense Planning and Shaping. RAND, 2001, p. 100.
15 Ibid, p. 100 - 101.
HTTP://ATTEND.TO/COMMI
